中國古代縣衙的分布與級(jí)別
一提到“縣衙”一詞，幾乎人人都知道它是指古代基層政府機(jī)構(gòu)。然而古代的縣衙究竟是個(gè)什么樣子，它的布局、建筑式樣如何？出入其間的有些什么樣的人物、他們各自有些什么樣的職責(zé)，以及他們一般是如何來履行其職責(zé)的？縣衙的主要事務(wù)有哪些？縣衙是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？它有著哪些辦事規(guī)則慣例？諸如此類的問題，就不是一般人能夠回答的了。事實(shí)上，即使翻閱一厚本一厚本的歷史著作，或者是查看汗牛充棟的古代官修正史，也仍然很難找到這方面的具體答案。
本系列就是試圖以明清時(shí)期的縣衙為例，向讀者描述古代縣衙的布局、坐落、景觀等的具體情況。盡可能如導(dǎo)游圖一般讓讀者對(duì)中國古代的縣衙有一個(gè)比較直觀的印象。
一
“縣”的起源
縣，并不是最早的地方基層政府組織。在3000多年前的周代，一個(gè)“封國”就是一個(gè)半獨(dú)立的政治單位，對(duì)于號(hào)稱“天子”的西周王朝，雖然有著定期朝聘、危急時(shí)刻勤王之類的政治義務(wù)，但是國內(nèi)的政治狀況都是自主的。相應(yīng)地，封國之下，國君的兄弟們也有機(jī)會(huì)分家出去，組成自己的“采邑”。這些“邑”與“國”之間的關(guān)系，如同“國”與“天子”的關(guān)系，保留有很大的自治權(quán)力。
到了春秋時(shí)期，天子的實(shí)力與威望一落千丈，諸侯國不再聽命于朝廷。而同樣的情況是，很多諸侯國與尾大不掉的采邑之間，也發(fā)生了經(jīng)常性的沖突。為了在列國紛爭中凝聚國家實(shí)力，統(tǒng)一政令、統(tǒng)一指揮，一些國家開始設(shè)立“縣”，作為國家的基層單位，直接聽命于諸侯國。據(jù)《史記·秦本紀(jì)》記載，秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初縣之”，秦國攻擊并占領(lǐng)了西戎部族的邽（今天甘肅天水）、冀（今天甘谷東南）兩個(gè)地方，并在這兩個(gè)地方分別設(shè)立了縣；第二年又“初縣杜、鄭”，設(shè)置杜縣和鄭縣。這兩個(gè)地方都是秦國在擴(kuò)張中攻滅了其他的諸侯小國而奪取的?！蹲髠鳌份d，定公十一年（公元前598年），楚國攻滅陳國后，先是設(shè)置了陳縣，后來在其他諸侯國的壓力下被迫恢復(fù)陳國。
東漢人許慎編寫的字典《說文解字》一書里，收了兩個(gè)“縣”字。一個(gè)是“県”，許慎解釋說，就是“到（倒）首也”，就是把“首”字倒過來、把人腦袋沖下倒吊起來的意思；另一個(gè)字是“縣”，許慎解釋說，就是“系也”，左邊部分就是前一個(gè)字，右邊加上“系”，表示綁人、吊人的繩索。這個(gè)字也就是今天的“懸”字，在許慎那個(gè)時(shí)代（東漢時(shí)期），懸掛和表示基層政府的“縣”都寫作“縣”。
為什么春秋時(shí)期會(huì)用這個(gè)字來表示新設(shè)立的地方政治組織及統(tǒng)治機(jī)構(gòu)？我們從這個(gè)字義來看，“縣”原來就是指“孤懸在外”的邊遠(yuǎn)地區(qū)、新征服地區(qū)的“危地”設(shè)立的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。因此不能夠采用貴族分封采邑的老辦法，怎么能夠讓養(yǎng)尊處優(yōu)的貴族去冒這么大的風(fēng)險(xiǎn)呢？所以要由國君直接任命，直接向國君匯報(bào)擔(dān)負(fù)責(zé)任的平民官僚掌管，推行軍政一體化的統(tǒng)治制度。
隨著一些諸侯強(qiáng)國中央集權(quán)的加強(qiáng)，縣逐漸普遍成為各國的基層統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。《左傳》昭公五年（公元前537年）提到，當(dāng)時(shí)的晉國已經(jīng)有了40多個(gè)縣。到了戰(zhàn)國時(shí)期，縣更加普及。公元前350年，商鞅主持秦國“變法”，把全國各基層統(tǒng)治單位全部改造為“縣”，由中央派遣縣令、縣長，直接向中央負(fù)責(zé)。隨著秦國并吞六國，縣制也就推行到了全國。
二
縣衙的分布
縣的設(shè)置，不再是政權(quán)機(jī)構(gòu)細(xì)胞分裂式的簡單復(fù)制，而是成為中央集權(quán)國家的一個(gè)有機(jī)組成部分。若拿生物學(xué)來比喻的話，縣衙是君主專制中央集權(quán)政體這棵大樹的根系與枝葉，分布在主干的四周并供養(yǎng)著主干。
《漢書·百官公卿表》說：“縣大率方百里。其民稠則減，稀則曠?！笨梢?，縣的設(shè)置主要出發(fā)點(diǎn)是一個(gè)統(tǒng)治空間的概念，所統(tǒng)治的人口只是一個(gè)參考的系數(shù)，與縣衙的設(shè)置沒有直接的關(guān)聯(lián)。比如西漢有1587個(gè)縣級(jí)單位，清末全國有1482縣級(jí)單位?，F(xiàn)在全國374個(gè)縣級(jí)市、1636個(gè)縣，合計(jì)2010個(gè)縣級(jí)單位。縣的數(shù)量增長顯然與人口增長不成比例。
“方百里”，就是一個(gè)一百里見方的正方形區(qū)域，正方形的每一邊長都是一百里。理想中的縣衙居中安置的話，那么政令的下達(dá)、信息的反饋都可以在一天之內(nèi)實(shí)現(xiàn)，便于施行統(tǒng)治。農(nóng)民繳納實(shí)物稅，養(yǎng)官兵的糧食、喂官馬的草料等等也都可以在一兩天內(nèi)送達(dá)到縣衙，保證縣衙以及整個(gè)國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。
從原來“孤懸在外”的字義可以得知，從一開始縣衙就具有軍事?lián)c(diǎn)性質(zhì)。事實(shí)也是如此，歷代都規(guī)定只有衙門所在的居民點(diǎn)才可以建造城墻，縣衙就在縣城之中，成為整個(gè)“方百里”區(qū)域內(nèi)唯一具有嚴(yán)密防御設(shè)施的軍事?lián)c(diǎn)，縣境之內(nèi)任何威脅都能形成軍事優(yōu)勢。縣以下的居民點(diǎn)都不允許建造圍墻，只有在一些特別情況下，比如說主要的交通要道口、渡口，或者是社會(huì)動(dòng)蕩、盜賊蜂起的時(shí)期，才極其有限地予以特批，給予鎮(zhèn)、戍、軍、寨和堡之類的名目。
作為軍事?lián)c(diǎn)的縣城，從此出動(dòng)的軍隊(duì)可以在一天左右時(shí)間趕到縣境內(nèi)的出事地點(diǎn)，平息可能的叛亂事變；或者在遭到外敵攻擊時(shí)，只要能夠堅(jiān)守兩到三天就有可能得到三四個(gè)鄰縣兵力的增援。
王貴祥《明代城池的規(guī)模與等級(jí)制度探討》通過大量地方志所載城池規(guī)模研究分析，認(rèn)為明清時(shí)代存在一個(gè)基本的規(guī)模制度，縣城一般城周四至八里。而從軍事角度而言，守城一般至少每步（五尺為一步）一人，晝夜兩班。因此縣城的規(guī)模由縣城居民能夠被動(dòng)員擔(dān)任守備的壯丁人數(shù)決定。這可以解釋為何明清時(shí)期縣城從城周一里至十幾里不等，差距極大。
三
縣衙的級(jí)別
唐代的時(shí)候，縣衙的級(jí)別分得非常細(xì)致?！熬┛h”縣令正五品，“畿縣”縣令正六品，“上縣”縣令從六品，“中縣”縣令正七品，“下縣”縣令從七品。明朝開始大大簡化了縣衙的級(jí)別。朝廷所在地的縣仍稱“京縣”，如明代南京應(yīng)天府的上元縣（今南京市部分地區(qū)）、江寧縣，北京順天府的宛平縣、大興縣；清代盛京奉天府的承德縣，北京順天府的大興縣、宛平縣，這些縣的縣官級(jí)別要比一般的縣官高兩級(jí)。除此之外，全國所有的縣大小貧富都一律平級(jí)，縣官都是正七品。省布政使司、按察使司以及府衙門所在地的縣稱“首縣”或“附郭縣”，除了能夠比較容易接近上級(jí)外，在行政級(jí)別上絲毫不比其他的縣有什么優(yōu)越。
中國地域?qū)拸V，各縣政務(wù)繁忙及難易程度是完全不一樣的。雖然所有的縣官的品級(jí)都是一樣的，但是按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)委派官員的話，因?yàn)楦魑还賳T的能力不同，就會(huì)造成處理政務(wù)不適應(yīng)的問題。為此明朝在將縣官品級(jí)劃一后不久，洪武十四年（1381年）就按照各縣負(fù)擔(dān)的賦稅數(shù)量來確定“繁”或“簡”。凡征糧七萬石以上的州、三萬石以上的縣就是“繁”，在這數(shù)額以下的就是“簡”，在挑選任命縣官時(shí)，要考慮到繁、簡的因素。以后又感到僅從賦稅角度劃分還不足以表現(xiàn)政務(wù)的難易，逐漸出現(xiàn)了更復(fù)雜的州縣層次劃分方法。到隆慶元年（1567年）吏部奉旨按照大小、繁簡、沖僻（交通條件）和難易這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，將全國的縣劃分為上、中、下三等（《皇明奏疏類鈔·議天下郡縣繁簡疏》），并規(guī)定以后每十年評(píng)定一次。
和政務(wù)的難易程度相適應(yīng)，明清縣官職位也都被劃分為幾個(gè)等級(jí)，分別任命。清朝入關(guān)后，劃分等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)簡化為四個(gè)方面：沖、繁、疲和難。到雍正六年（1728年）又進(jìn)一步明確：“地當(dāng)孔道者為沖，政務(wù)紛紜者為繁，賦多逋欠者為疲，民刁俗悍、命盜案多者為難?！保ㄒ姟秾m中檔案雍正朝奏疏》載雍正六年廣西布政使上奏）“沖”是指處于交通要道口的縣衙，因?yàn)檐娛路烙蝿?wù)重，尤其是朝廷各級(jí)官員來往要經(jīng)過，地方官員迎來送往事務(wù)很繁重。“繁”是指政務(wù)紛紜，一般也就是人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各方面政府事務(wù)諸如動(dòng)員出兵、賦役征收、科舉考試和物資調(diào)運(yùn)等等，極其繁雜。“?！笔侵府?dāng)?shù)馗F困，或者民眾反抗意識(shí)強(qiáng)，難以順利征收賦稅。“難”是指當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序差，經(jīng)常出現(xiàn)人命盜賊案件，民風(fēng)強(qiáng)悍、“刁頑”，喜歡打官司。
清朝按照這4個(gè)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，將縣官職位分成簡缺、中缺、要缺和最要缺4個(gè)等級(jí)。“缺”就是職位、崗位的意思。一個(gè)地方這四個(gè)字都全的，就是“最要缺”，要有過縣官經(jīng)歷、而且考核成績不錯(cuò)的人才可以擔(dān)任；有三個(gè)字的，就是“要缺”，也要有過縣官經(jīng)歷的人擔(dān)任；有兩個(gè)字的，是為中缺，可由有佐貳官經(jīng)歷、或在朝考中成績較好的人擔(dān)任；只有一個(gè)字或一個(gè)字都沒有的縣，就是“簡缺”，可以從初選官的人來擔(dān)任。凡最要缺、要缺往往由熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的地方督撫來任命，而中缺、簡缺由朝廷吏部直接任命。每個(gè)省的縣等級(jí)劃分必須要經(jīng)過朝廷的批準(zhǔn)。
根據(jù)《清史稿·地理志》來統(tǒng)計(jì)，清末全國大約有5％左右的縣定為四個(gè)字的“最要缺”，將近20％的縣定為三個(gè)字的“要缺”，30％左右的縣為兩個(gè)字的“中缺”，一個(gè)字的或沒有字的縣“簡缺”有45％左右。比如晚清的上海縣是屬于“沖繁疲難”四字俱全的最要缺，而附近的華亭縣為“繁疲難”的要缺，奉賢縣為“疲難”的中缺。整個(gè)江南地區(qū)，常州府、蘇州府和松江府所屬的縣沒有一個(gè)簡缺。
明清時(shí)雖然所有的縣官“缺”在官品上都是平級(jí)的，但是官品只表示朝廷發(fā)給的那一點(diǎn)微薄的俸祿，每個(gè)縣的貧、富和稅收，以及隨之而來的各類“陋規(guī)”的多少，才決定了縣官的真實(shí)收入水平。所以在官場上很早就把各地縣官缺分為“肥缺”“瘦缺”。有些地方算不上最貧困，但種種差事會(huì)讓縣官疲于應(yīng)付，動(dòng)輒得咎，就叫做“苦缺”。
文章來源：《文史天地》第274期
【復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，央視《法律與生活》主講人】
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